肖钢：注册制是2015年头等大事 提高监管效能
1月15日到16日，2015年全国证券期货监管工作会议在证监会机关召开。会议总结了过去一年的工作，研究安排今年的重点任务。
中央纪委、中宣部、最高人民法院、发改委、公安部、财政部、商务部、人民银行、国资委、税务总局等有关部门以及新闻单位的代表，证监会机关各部门、系统各单位的负责人及副处级以上干部在现场及视频分会场参加会议。
聚焦监管转型 提高监管效能
——肖钢同志在2015年全国证券期货监管工作会议上的讲话（全文）
同志们：
这次会议的主题是，深入学习贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神以及《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，总结过去一年的工作，研究安排今年的重点任务。会议印发了《2014年证券期货监管工作总结及2015年重点工作安排》。下面，我讲几个问题。
一、抓住机遇、迎接挑战，进一步提升资本市场服务实体经济的能力
经济发展新常态意味着我国经济增速从高速转向中高速、经济结构从中低端转向中高端、发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长、发展动力从要素增长转向创新驱动。这必将极大地改善资本市场发展的基础和环境，为资本市场创新发展提供难得的历史机遇。
同时，我们也要看到，资本市场的稳定运行和健康发展也面临不少新情况、新挑战，主要是：经济下行压力加大，企业生产经营困难增多，中小企业融资难融资贵问题仍然突出；产能过剩、地方债务、影子银行、房地产等领域风险逐步显性化，对资本市场的影响不容忽视；融资融券规模快速增长，截至2014年底融资余额已超过1万亿元，交易杠杆率显著提高，少数证券公司短借长贷问题突出，面临较大的流动性风险隐患，个别信用交易客户高比例持有单一担保证券，信用风险凸显；股价结构分化严重，有些股票估值过高，2014年末市盈率超过100倍的达500余家；部分上市公司亏损加大，存在退市隐患；交易所、证券公司产品业务创新带来新的技术系统风险；一些中小投资者特别是10万元以下的投资者热衷跟风炒作，投资者保护工作更加艰巨繁重；资本市场违法违规案件易发多发，形势严峻；随着对外开放进一步深入，境外资金流入流出规模和频率不断增加，监测监控面临不少难题。
为此，要着力抓好以下八项工作：
一是促进股票市场平稳健康发展，推进股票发行注册制改革，继续引导长期资金入市，在稳定市场预期的基础上，适时适度增加新股供给，促进资本形成。加强市场监管与风险提示，做好中小投资者保护工作。严厉打击各种违法违规行为，维护市场“三公”。二是加强多层次股权市场体系建设，壮大主板市场，改革创业板市场，完善“新三板”市场，规范发展区域性股权市场，开展股权众筹融资试点，继续优化并购重组市场环境，为深化国企改革、促进产业整合、推动结构调整和促进创业创新提供有力支持。三是发展证券交易所机构间债券市场，建立覆盖所有公司制法人的公司债券发行制度，缓解各类企业特别是中小微企业融资难题。加快推进资产证券化业务发展，盘活存量资金，优化资源配置。四是平稳推出原油期货、上证50ETF期权和10年期国债期货等新产品、新工具，推动场外衍生品市场发展，健全市场价格形成机制，支持实体经济风险管理需求。五是积极发展私募市场，健全私募发行制度，推动私募基金规范发展，调动民间投资积极性，促进资本与创业创新对接。六是适时放宽证券期货服务业准入限制，探索证券期货经营机构交叉持牌，支持业务产品创新。七是充分认识经济发展新常态对我国资本市场双向开放的新要求，以开放促改革，优化沪港通机制，便利境内企业境外发行上市，完善QFII和RQFII制度，运用好国际国内两个市场、两种资源，促进“引进来”与“走出去”，更好地服务我国经济参与全球竞争。八是加强风险防范，督促市场参与主体依法合规经营，履行信息披露义务。健全风险预警机制，妥善处置违约事件。对潜在风险较高的业务和产品要严格控制。坚持依法治市，推动完善市场基础性法规。加强系统性风险监测监控，切实防范市场内外部风险相互传导、交叉叠加，牢牢守住不发生系统性区域性风险的底线。
二、探索建立事中事后监管新机制
推进新常态下资本市场改革发展，关键是要处理好市场与政府的关系，持续推进监管转型。2014年以来，全系统围绕转变监管重心、方法和模式做了大量工作，取得了积极成效，监管转型实现良好开局。但总的看，目前取得的成绩还是初步的，存在的问题、困难和矛盾还不少。一方面，在简政放权上，不想放、不敢放、不能放的现象仍不同程度地存在。一些同志习惯于审批审核，不想放权；一些同志总担心风险失控，不敢取消审批；有的则受制于现行法规规定，暂时还不能取消审批或核准。另一方面，不会管、不敢管、不好管的问题日益凸显。旧的制度破了，新的规则尚未建立；过去熟悉的事情要少做，新的事情不会做，监管人员和被监管对象都不习惯，不少人在等待观望，甚至感到迷茫、困惑。
当前监管工作中存在的问题集中表现在：一是有些同志思想观念转变不到位，对监管转型没有深入思考，想问题、办事情仍停留在传统思维定势上。二是机构监管审批报备事项仍然过多，对机构管理、业务开展指导过多，从派出机构角度统计，目前仍多达100多项。一些审批备案事项转到行业协会后，协会管理的性质不清晰、依据不充分、程序不明确、工作不规范、备案时限也不确定，有的造成多头管理，使市场主体无所适从。三是有些监管规定已不适应新形势要求，面对非上市公众公司、私募基金、互联网金融等新的监管对象和业态缺乏规则体系。四是监管协作机制不顺，会机关、派出机构、交易所、会管单位、行业协会之间信息共享不及时，协作配合不理想，部分证券期货经营机构、私募基金公司注册地和业务管理总部不在同一地，导致两地派出机构衔接配合不到位。不同单位对同一违法违规行为的监管尺度不一，对同样情形，有的采取了监管措施，有的则没有采取。案件管辖认定标准缺乏统一明确的规定，线索移送处理和调查取证标准尚未统一，案件认定和量罚缺乏统一标准。五是现场检查名目繁多，重点不突出，例行性、拉网式的常规检查过多，实际效果不好，针对性和有效性不高。由于日常监管以风险为导向，稽查执法以证据为导向，导致两个方面配合衔接不畅，“两张皮”现象仍较突出。日常监管部门没有很好按照立案标准收集证据，稽查部门初步调查拉得过长，双方协作缺乏规则与机制。六是派出机构职责定位不够清晰，越位与缺位并存。派出机构内设处室及职能尚未相应调整，一线监管方式基本停留在手工阶段，电子取证等科技监管手段尚未充分运用，监管信息分散化、碎片化。监管人员的数量和素质跟不上，知识结构、工作方法和经验积累都不适应市场发展形势，经费预算比较困难。七是监管工作考核评价方式滞后，以事中事后监管为主的考核评价体系尚未建立，对监管工作的再监督和再评价还很薄弱。总体上看，当前和今后一段时期，我们仍将处于监管转型磨合期、监管机制改革期、监管能力建设期和监管质量提升期。监管转型犹如逆水行舟，不进则退。我们要以现实问题为导向，逐步探索建立事中事后监管新机制。
事前审批和事中事后监管是监管体系的一个完整链条，都是监管机构履行法定职责的体现。一般地说，事前审批主要是市场准入和事先控制，目的是确保市场参与者具备应有的资格和能力，防范潜在风险。事中监管又称持续监管，主要是确保市场主体持续符合准入条件、依法合规经营，重点在于状态维持和过程控制，包括合规性监管和风险审慎性监管，具有预防性、合作性的特征。事后监管主要是稽查执法，打击违法违规行为，通过惩戒和制裁，包括行政处罚和行政强制，维护市场秩序，清除不合格的市场参与者，或在极端情况下进行风险处置。可见，事后监管的对抗性较强。事前审批、事中监管和事后监管三者既相互独立，又相互关联。事前审批的许可条件或没有事前审批的监管要求要靠事中监管来维护，事中监管及时矫正和制止不当行为，可以减轻事后监管的压力，有效防范和控制风险蔓延。事前准入、事中监管的效果最终要靠事后惩罚威慑来保障。无论事前审批，还是事中事后监管，都要于法有据、程序正当。
探索建立事中事后监管新机制，就是要从以事前审批为主，转变到以事中事后监管为主，这是转变政府职能、提升监管效能的必然要求。这个新机制，从监管重点上看，就是制定监管规则和开展监管执法，即“一手抓规则，一手抓执法”；从监管手段上看，主要包括现场检查、非现场监管、教育培训和稽查执法四个方面；从监管理念上讲，事中监管以风险导向为主，兼顾行为导向，事后监管以行为导向为主，兼顾风险导向；从监管主体上看，主要包括行政监管系统的会机关、派出机构和自律管理系统的交易所、行业协会、会管单位，共同构成一个有机整体。
与以事前审批为主的机制相比，事中事后监管新机制具有以下几个特点：
一是活力激发型监管。新机制下，要大幅精简行政审批备案事项，市场准入放宽，对市场主体微观活动的干预大幅减少，更多市场主体有机会参与公平竞争，自主创新活力可以充分发挥。监管权力和责任边界清晰，“法无授权不可为”，“法定职责必须为”。为此，我们要抓紧研究制定权力清单和责任清单。这是一项新的开创性工作，没有现成经验可循，要积极试点，逐步实施。2015年，证监会的权力清单重点是列明直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政审批权、日常监管权、调查处罚权、行政强制权、其他权力等五大类职权，政策法规制定、规划编制等管理职权不对行政相对人权利义务产生直接影响，暂不纳入权力清单。对照权力清单，相应制定责任清单。各交易所、行业协会也要比照办理。同时，按照“法无禁止即可为”的要求，在证券期货市场外商投资领域探索建立负面清单。
二是信息驱动型监管。新机制下，监管工作将依托大数据、云计算等信息技术，建立健全中央监管信息平台，对来自各方面的海量数据与信息，包括公司披露信息、交易结算信息、现场与非现场监管信息、媒体信息、投诉举报信息、诚信信息等进行汇总、加工、处理，并在分层、分级管理的基础上实现信息共享。要运用可靠的量化分析工具、数据比对系统和风险监测预警模型，实现从“人工判断型”监管向“技术导向型”监管转变，从而拓展监管时间空间，提高监管效能。
三是智力密集型监管。新机制下，产品业务创新层出不穷、日新月异。与此同时，受利益驱动，违法违规活动花样翻新，手段复杂多样。这些都给事中事后监管带来新的挑战和考验。因此，新机制对人的素质要求更高。监管执法人员必须不断改进知识结构，持续提高专业化水平和沟通协调能力，不断增强法治思维和依法办事能力，理解市场需求，把握市场心态，提高市场意识，遵循市场规律，积极摸索监管艺术。必须加快干部人事制度改革，为广大干部职工创造干事创业的平台，拓展他们职业生涯发展的空间。
四是成本节约型监管。新机制下，市场主体准入后的持续监管工作量大幅提升，发现和查处违法违规行为的数量与难度显著增加，需要持续规范的经费预算和科技设备装备投入，这些都将大幅提高监管执法的财务成本。因此，更需要有效地配置监管资源，提高监管效率，争取以较低的成本实现最佳的效果。过去以事前审批为主，基本上是“等客上门”，我们自身财务成本不高，但却给市场主体和社会带来巨大成本。可见，新机制将节约社会开支，减少寻租、设租。
归纳起来，事中事后监管新机制的基本要求与做法是，条线分工、逻辑集中、信息共享、精准发力、防范风险、促进发展。条线分工就是要针对上市公司、非上市公众公司、证券期货经营等中介机构、私募基金等不同监管条线的特点，从证券市场和期货市场的角度，建立差异化的事中事后监管体系。逻辑集中就是要由会机关相关监管部门牵头，担当好各自监管条线的总指挥、总协调角色，厘清涉及本条线的各派出机构、交易所、会管单位、行业协会的具体职责，划分各自边界，切实加强监管协同。信息共享就是要通过中央监管信息平台，把事前事中事后监管全过程的信息及时汇集，实现不同监管主体之间的信息交互与共享。精准发力就是要提高针对性和有效性，提高命中率，及时发现问题，解决问题。防范风险、促进发展就是要通过规范严格公正的事中事后监管，切实维护投资者特别是中小投资者的合法权益，维护公开、公平、公正的市场秩序，促进资本市场平稳健康发展。
探索建立事中事后监管新机制，难点在事中，重点在事中事后的衔接。结合当前监管转型实践，做好事中监管工作，要重点把握以下几个方面：
第一，提高现场检查针对性和有效性。现场检查是深入了解监管对象、揭示风险的最直接手段，也是及时发现和核实问题的主要途径。针对长期以来拉网式、运动式现场检查效率不高、深度不够等问题，要抓紧建立健全各监管条线的现场检查工作指引，以问题和风险为导向，确定现场检查的对象、频率和重点，灵活变换检查方式和手段，多维分析风险，交叉发现疑点。要充分发挥被检查对象风控与合规部门的职能作用，对自查自纠的问题，可依法不予追究；对检查出来的问题，严肃处理，强化内控机制作用。要规范现场检查工作流程，修改现场检查手册，统一工作底稿和处理标准。要善于从监管信息系统、市场主体日常信息披露、媒体报道、投诉举报中挖掘问题，有的放矢地开展现场检查，提高现场检查质量。会机关各部门在开展大型检查前，要做好事前沟通和培训，使派出机构一线检查人员更好地了解检查目的与重点。
2015年上半年，要按照国务院的统一部署，在证券期货业全面开展“两个加强、两个遏制”(加强内部管控、加强外部监管，遏制违规经营、遏制违法犯罪)专项检查。重点是证券基金期货经营机构、私募机构、证券投资咨询机构等市场主体、会计师事务所等中介机构和系统内相关经营性单位。目前，检查方案已经制定印发，包括自查、抽查和整改3个阶段，于2015年5月底前完成并将相关情况上报国务院。各有关部门和单位要认真抓好落实，力求这次专项检查达到预期目的。
第二，做好日常监管和稽查执法的衔接。抓紧出台日常监管与稽查执法协调工作规则，明确线索移送、稽查介入、信息反馈等各环节的程序和责任。日常监管部门的人员也是持证上岗的调查人员，要按照稽查执法程序、证据标准和认定条件开展检查工作，符合立案条件的必须及时立案，组织深入调查，根据调查结果如需处罚，直接移送处罚部门；发现线索但对是否立案把握不准的，必须及时移送稽查部门处理。必要时稽查部门可根据日常监管部门的需求，提前介入检查，以缩短立案前初步调查的环节和时间，减少重复取证。现在，全系统的资源配置越来越多地集中在事中监管部门和事后监管部门，比如，对上市公司监管有600人，对证券基金期货公司监管有780多人，稽查人员有770多人，这些人员如何统筹使用、形成合力，是迫切需要解决的大问题，要积极探索创新。要探索日常监管与稽查执法挂钩的考核机制，研究重大违法违规案件倒查问责机制。
第三，加强日常监管与审批备案、稽查执法的信息共享。在中央监管信息平台投入使用前，牵头各业务条线的会机关部门要负责整合条线内监管信息系统，归集日常监管的全过程信息，建立健全信息共享机制。明确业务条线内相关部门和单位的信息收集具体分工，努力做到“一类业务原则上只向一个单位或部门报送”，避免多头报送、重复报送。审批备案部门和稽查执法部门要及时把市场主体准入信息和案件查处情况，反馈给事中监管部门。
第四，用好用足行政监管措施。对于发现的问题，要坚决、及时采取行政监管措施予以纠正，防止风险蔓延和危害后果扩散。当前上市公司监管领域行政监管措施法律依据不足、种类不全、针对性有效性不够，机构监管领域行政监管措施使用频次少、种类失衡，公开、透明不够，适用标准不明确、不统一，为此，要系统梳理现行法律法规，根据监管实际合理设定行政监管措施；修订行政监管措施实施办法，提升效力层级；明确行政监管措施具体实施标准，减少自由裁量权，统一监管执法尺度；推动行政监管措施实施公开，提高监管执法透明度，力争2015年下半年开始实行；处理好行政监管措施与自律管理措施、行政处罚、刑事追责等不同性质措施的关系，形成监管合力。
第五，日常监管要突出重点。在上市公司监管领域，要健全以信息披露为中心的监管体系，完善分类监管，探索分行业监管。在非上市公众公司监管领域，由公众公司部牵头，派出机构以非现场监管为主，不开展例行现场检查，根据问题和违法违规线索开展现场检查，并依法采取监管措施或立案稽查，全国股转公司实施自律监管。在证券期货经营机构监管领域，要重点围绕资产管理业务、融资融券业务及其他创新业务加强审慎监管，并以落实投资者适当性制度、防范利益输送为重点加强行为监管。在私募基金领域，要坚持底线监管、适度监管、功能监管，重在行业自律，充分发挥自律管理作用。此外，要不断加强对会计师律师事务所、证券投资咨询机构、资信评级机构等其他证券服务机构的监管。
第六，优化监管体系职能分层。完善行政监管体系，合理配置会机关部门职责，有减、有保、有扩，与加强事中事后监管相适应；2015年内完成《派出机构监管工作职责》修订工作，厘清派出机构与会机关、交易所、会管单位、行业协会的职责边界；研究调整派出机构内设处室，解决内部条块分割、各自为战的问题。完善自律组织职能，厘清行业协会与交易所之间的自律监管分工，从会员的机构属性、业务属性和行为属性来界定对会员的自律监管职责；探索行政审批事项下放后交易所和行业协会的运行方式与途径，不搞“二机关”老一套。完善公共平台职能，充分发挥中央监管、市场监控、统计监测、信息服务等公共平台的作用，促进其向服务监管和服务市场并重转变。