肖钢：注册制是2015年头等大事 提高监管效能（2）
三、积极稳妥地推进股票发行注册制改革
推进股票发行注册制改革，是2015年资本市场改革的头等大事，是涉及市场参与主体的一项“牵牛鼻子”的系统工程，也是证监会推进监管转型的重要突破口。
从2000年3月开始，我国股票发行采用核准制。十几年来，共核准近1700家公司首发上市，上市公司共筹集资本金5.31万亿元，对促进资本形成发挥了重要作用；从2006年至2014年9月底，上市公司向投资者累计现金分红2.97万亿元。2013年，上市公司营业收入占GDP的47.56%，缴纳税费占全国税收总额的21%，上市公司在国民经济发展中的地位日趋重要。但是，随着改革深化和市场发展，核准制的缺陷和不足逐步显现：一是由证监会审核把关，客观上形成了政府对新股发行人的盈利能力和投资价值的“背书”作用，降低了市场主体风险判断与选择，证监会的责任和压力不断加重，同时弱化了发行人、保荐机构以及会计师事务所等方面的责任。二是由证监会对新股发行“管价格、调节奏、控规模”，虽然短期有稳定股指和投资者心理的作用，但却不利于市场自我约束机制的培育和形成，甚至造成市场供求扭曲，对中长期股市发展不利。三是行政干预过多且主观色彩浓，市场主体难以做出稳定、明确的预期，造成了市场主体与监管机构的博弈，代替了市场主体之间的博弈，不利于规范市场主体行为和市场稳定运行。解决这些问题，必须推进股票发行注册制改革。
注册制作为一种法定的、非典型的行政许可，是对核准制的进一步改革与完善，也是市场化程度较高的股票发行监管制度。归纳一些国家和地区实施注册制的实践，大致有四项基本特征：一是企业拥有发行股票筹集资本的天然权利，只要不违背国家利益和公众利益，企业能不能发行、何时发行、以什么价格发行，均应由企业和市场自主决定。二是实行以信息披露为中心的监管理念，要求企业必须向投资者披露充分和必要的投资决策信息，政府不对企业的资产质量和投资价值进行判断和“背书”，监管机构不对信息披露的真实性负责，但要对招股说明书的齐备性、一致性和可理解性负责。三是各市场参与主体归位尽责，发行人是信息披露第一责任人，中介机构承担对发行人信息披露的把关责任，投资者依据公开披露信息自行作出投资决策并自担投资风险。四是实行宽进严管，重在事中事后监管，严惩违法违规，保护投资者合法权益。
推进注册制改革的核心在于理顺市场与政府的关系。注册制的巧妙之处就在于既能较好地解决发行人与投资者信息不对称所引发的问题，又可以规范监管部门的职责边界，避免监管部门的过度干预，不再对发行人“背书”，也不过多关注企业以往业绩、未来发展前景，这些都交由投资者判断和选择，股票发行数量与价格由市场各方博弈，让市场发挥配置资源的决定性作用。同时，监管部门集中精力做好事中事后监管，维护市场秩序，保护投资者合法权益。
初步方案，股票发行注册制改革总的目标是，建立市场主导、责任到位、披露为本、预期明确、监管有力的股票发行上市制度。要坚持市场导向，放管结合。尊重市场规律，最大限度减少和简化行政审批，明确和稳定市场预期，强化市场内在约束，建立以市场机制为主导的新股发行制度安排。同时，加快监管转型，强化事中事后监管。要坚持法治导向，依法治市。健全资本市场法律体系，完善股票发行上市监管制度和投资者保护制度。要坚持披露为本，归位尽责。建立和完善以信息披露为中心的制度安排，强化发行人对信息披露的诚信义务和法律责任，发挥中介机构的核查把关作用，引导投资者提高风险识别能力和理性投资意识，促进发行人、中介机构、投资者等各市场主体归位尽责，卖者尽责，买者自负。证券交易所应进一步健全完善自律规则体系，切实履行自律职责，更好适应注册制改革的各项要求。
应当看到，推进注册制改革可能面临一些风险和问题，比如，可能影响投资者对股市扩容的心理预期，一些企业可能出现高价发行，一些公司质量不高和欺诈发行的风险加大等。因此，我们要坚持循序渐进、稳步实施的原则，立足国情，以现实问题为导向，在具体推进过程中，注重增强改革措施的系统性、针对性、协同性，既立足全局、着眼长远，又立足当前、稳步推进，妥善处理好资本市场改革、发展、稳定的关系。要坚持统筹协调，加强市场顶层设计，形成共促市场稳定健康发展的改革合力。要健全风险监测、预警和处置机制，加强风险识别、防范和处置能力，及时防范和化解市场风险。
四、健全资本市场信息披露规则体系及监管机制
信息披露是解决资本市场信息不对称、规范市场主体行为、帮助投资者决策的基本制度安排。以信息披露为中心的监管理念，其内涵就是股票、债券、基金发行人负有信息披露的强制义务，作为信息披露的第一责任人，必须确保所披露的信息真实、准确、及时。保荐机构、会计师事务所等中介机构要对市场主体披露的信息履行保荐或鉴证职责，如未勤勉尽责，就应承担民事、行政甚至刑事责任。监管部门不为信息披露义务人“背书”，不对信息披露作实质性判断，但要确保信息披露的齐备性、一致性和可理解性。如果信息披露丢三落四、前后矛盾、语言晦涩，影响投资者作出理性决策，监管部门就要切实履行职责，采取监管措施。当然，“不背书”不代表“不打假”，对于信息披露造假行为，监管部门将始终保持高压严打态势，依法追究相关义务人的责任。
贯彻以信息披露为中心的监管理念，必须有一整套科学管用的制度体系提供支撑和保障。我国资本市场建立20多年来，始终重视信息披露制度建设，目前已初步形成由证券法和上市公司信息披露管理办法等法律规章、内容与格式准则等规范性文件、自律规则共同构成的信息披露制度体系，在规范市场主体和中介机构行为、保护投资者知情权等方面发挥了积极作用。但随着多层次资本市场建设的不断推进，问题也逐渐凸显，比如，规则的整体架构和层次有待完善，不同层次规则之间内容交叉重复、未逐层细化；同一层次不同规则之间逻辑不尽一致；拟上市公司信息披露较为全面和具体，而上市后持续信息披露存在“短板”。再如，规则具有较为明显的监管需求导向，注重财务信息披露，对企业发展战略、业务模式、核心竞争力、风险因素等非财务信息披露关注不足，市场主体披露的信息未能真正满足投资者需求。又如，现行规则整体逻辑不强，带有“拼接式”痕迹，一定程度上造成上市公司披露信息零散化、片段化，未能完整、全面、前后连贯地反映公司经营面貌。因此，必须进一步健全多层次资本市场信息披露规则体系。
第一，以投资者需求为导向，重点处理好十个关系。
一是处理好信息披露统一性与投资者需求多样性的关系，努力满足不同群体差异化的需求。二是处理好信息披露数量与质量的关系，减少信息披露冗余，增强信息披露的简明性和可读性。三是处理好信息披露可比性与有用性的关系，制定和完善针对特定行业、特定领域的信息披露规则。四是处理好会计准则与披露规则的关系，根据会计准则，结合资本市场实际和投资者特点，对披露规则进行必要的适应性调整。五是处理好财务信息与非财务信息的关系，为投资者决策提供更加全面的信息，并探索非财务信息标准化，增强通用性与可比性。六是处理好市场主体信息与监管信息的关系，使信息披露真正满足市场主体的实际需求。七是处理好发行信息披露与持续信息披露的关系，增强多层次资本市场不同环节、不同层次信息披露的有效衔接。八是处理好强制性信息披露与自愿性信息披露的关系，鼓励市场主体遵循自愿原则为投资者决策提供有用信息。九是处理好定期报告与临时报告的关系，提高市场主体信息披露的逻辑一致性，增强一体化程度，避免不同维度的信息重复披露或相互矛盾。十是处理好信息披露制度体系稳定性与灵活性的关系，在保持相对稳定的同时，及时根据市场变化增加新行业、新业务的信息披露要求。
第二，在证券法、公司法等相关法律之下，按照三个层次，优化信息披露规则体系的总体框架。
第一个层次是部门规章，包括资本市场信息披露管理办法和资本市场信息披露规则体系建设及监管办法，构建覆盖多维度、多产品、多市场层次的信息披露基本原则和要求。第二个层次是规范性文件，对现有规则进行充分整合，分别形成不同市场层次、不同市场环节的具体信息披露规则。第三个层次是自律规则，沪深证券交易所、全国股转公司、行业协会等要根据我会制定的部门规章和规范性文件，完善相应的信息披露自律规则。
第三，明确信息披露规则体系制定与实施的职责分工。
证监会信息披露领导小组要抓紧研究制定分工方案，明确相关单位和部门在制定完善部门规章、规范性文件和自律规则方面的具体任务，尽快启动这项工作，力争2015年内基本完成。同时，要加强统筹协调，确保不同规则之间协调匹配，避免内容交叉重叠、要求畸重畸轻。信息披露日常监管工作按照不同业务条线归口管理，主要以信息披露义务人为标准划分边界。