曾刚:过渡期调整不改资管行业转型方向

《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(下称“资管新规”)出台以来,在各方共同努力下,资管管理行业的监管架构不断得到完善,资产管理业务不断回归本源,非标债权投资规模稳中有降,影子银行和通道业务风险显著收敛,资管市场呈现稳健发展的态势,为资产管理业务全面转型奠定了坚实基础。

资管行业
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然而,进入2020年之后,突如其来的新冠肺炎疫情,严重影响了经济建设和金融发展,金融机构资产管理业务规范转型面临较大压力。为保证转型改革的有效落地和金融对实体经济的稳定支持,监管机构在7月31日明确将资管新规的落地时间推迟一年,体现了求真务实、稳健发展的思路,有利于实现疫情防控和经济社会发展的统筹兼顾。

一、过渡期调整,不改资管行业转型方向

资管新规作为影响巨大的一项规范性文件,是经过反复酝酿后出台的,不会轻易改弦易辙。资管新规不是监管机构针对某一类机构或某一产品的监管要求,而是面向百万亿级别资产管理领域,涵盖银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理、金融资产投资公司各类持牌金融机构的一项文件,指向的问题包括影子银行、多层嵌套、监管套利等等,意义重大,影响深远。因此,虽然资管新规仅属于规范性文件层级,但却经多轮讨论和意见征集,最终由中央全面深化改革委员会审议通过后方才正式发布。因此,无论从其重要性和制定的科学性而言,都具有相当坚实的基础,不会轻易也不应该发生动摇。

目前的调整并未有方向性变化,符合监管的一贯原则。此次仅对资管新规的过渡期由2020年末延长至2021年末,没有对监管标准的任何调整。溯源资管新规的制定的发布,共有五项主要原则,包括坚持严控风险的底线思维,坚持服务实体经济的根本目标,坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念,坚持有的放矢的问题导向和坚持积极稳妥审慎推进。从目前的政策调整看,上述五项原则始终没有发生变化,而调整过渡期的安排前期在“坚持积极稳妥审慎推进”也有早有解释。

二、行业转型已初见成效,仍需要持续夯实基础

从资管业务目前的现状看,已较资管新规出台前有了明显的改善。根据银行业协会的报告,2019年末银行理财净值型产品存续余额及占比持续快速增长,占比较去年提升了约20个百分点。此外,另一数据显示,2019年二季度,银行保本理财产品存续数量为34813款,环比减少14.19%,存续规模仅为2.66万亿元,环比减少35.08%。另外,包括证券公司和基金公司的通道类资产管理产品,资管新规发布以来大幅度下降。

不过,从另一方面看,资管新规作为一项顶层设计的方案,要达成预期效果仍有大量相关工作需要推进和夯实,调整全面落地的时间有利于改革效果的达成。一是监管方面的制度性安排仍需补充和完善,2018年监管针对商业银行理财业务、理财子公司、证券期货私募资管、券商大集合等出台了管理办法或操作指引,但《保险资产管理产品管理暂行办法》和《标准化债权类资产认定规则》则因疫情到今年才陆续出台,《信托公司资金信托管理暂行办法》和《商业银行理财产品核算估值指引》仍在意见征集中,而理财子公司的流动性管理和结构化存款管理办法仍在酝酿。

因此从政策体系完整性来看,2020年底实现资管新规全面落地时机并不成熟。二是各项具体要求还需时间进一步夯实。虽然资管新规从征求意见至今已经3年,但如上所述大量配套性文件并未经过足够时间和业务的论证,适当延期可以及时发现问题,查缺补漏,起到“磨刀不误砍柴工”的效果。三是目前因疫情影响,存在重大事项的操作性滞后情况。如根据资管新规,2020年底前理财业务规模较大的商业银行均应完成理财子公司的开业,以实现独立运作的要求,但目前部分股份制银行尚未完成筹建批复流程,今年年底前开业的难度极大。

三、延期是兼顾多种因素后的选择

从整个资管新规的推动过程来看,从最初征求意见到2021底的时间将接近5年,足以消化多数老产品。资管新规最初内部征求意见是2017年上半年,下半年则已经进入公开征求意见阶段,其时市场上多数金融机构已经根据公开信息组织了讨论学习,并不同程度地启动了业务的优化调整工作,因此考虑政策的窗口发布和市场预期的调整,到2021年实质上的过渡期已接近5年。政策制定期间,监管也面向规模较大的金融机构进行了多次调研,据悉2017年若干家规模较大的国有大型银行均对现有产品情况进行了反馈,其产品的剩余期限基本在3年以内,而较征求意见稿增加半年过渡期的安排也得到了监管认同,现再次增加一年过渡期,应能充分覆盖多数产品的剩余期限。

从难以完成整改的产品来看,其核心问题也并非可以单纯通过增加过渡期来解决。从资管新规发布的初衷来看,一大原因是为避免资管业务沦为变相的信贷业务,防控影子银行风险,同时缩短融资链条并降低融资成本,提高金融服务实体经济的效率和水平。而前期造成这一问题的重要来源则是非标资产,其实质是通过“通道”机构,为不合乎贷款规范、不合乎国家宏观调控政策的贷款对象发放贷款,这一乱象一是扰乱了信贷投放的政策指导要求,扩大了高风险主体的风险敞口。

二是由多层通道增加了交易成本,实际降低了社会效率和福利水平,三是相关资金多来源于银行表外理财,变相规避了资本金约束,影响了监管质量。从当前实际运行的业务看,非标资产中难以在2020年底前整改完成的,往往存在投资标的不合规、产品池化运作、缺乏现金流甚至依靠借新还旧续作等严重问题,不可能以证券化等市场化方式化解,而其质量和合规风险又难以回表,实质上单纯增加过渡期根本无法解决,决不能因此类个案导致整体的改革止步不前。

从对市场的预期管理而言,过渡期也不宜过多延长。如果过渡期延长两年,会对市场的预期产生较大影响,考虑到实际到期时间仍有2年半,因工作规划、岗位调整等问题,部分机构负责人很有可能产生并不紧迫的预期,甚至发生竞相观望、拖而不改等情况,最终造成久拖不决。因此,正如此次发布所言,安排过渡期的初衷是确保资管业务顺利转型,实现老产品向新产品的平稳过渡。将过渡期延长1年,可以鼓励金融机构“跳起来摘桃子”,在对冲疫情影响的同时,推动金融机构早整改、早转型。

四、制度设计激励兼容,引导转型工作深入开展

进一步明确了化解“硬骨头”的政策工具。本次通知的发布,明确指出可以通过新产品承接、市场化转让、合同变更、回表等多种方式有序处置存量资产,对此类情形监管容忍度也将适当提高。而对于已违约资产,则可通过核销、批量转让等方式进行处置。为保障银行不因此增加系统性风险,将优化银行资本补充工具发行环境。整个安排可谓环环相扣,对2021年底仍无法正常实现转换的资产给予了全流程的政策支持。

以激励相容的方式引导市场机构早日完成转型。与之前单纯任务式推进、惩罚后进方式不同,此次明确了对“优等生”的激励政策,包括在监管评级、宏观审慎评估、资本补充工具发行和开展创新业务等方面给予适当激励。而对于2021年底前仍难以完全整改到位的个别金融机构,保留了个案处理的政策安排以便灵活处置,但同时亦明确未按计划如期在2021年底前完成整改任务的金融机构将不仅面临监管评级、宏观审慎评估、开展创新业务等方面的惩罚措施,还会视情被采取监管谈话、监管通报、下发监管函、暂停开展业务、提高存款保险费率等措施。这一模式,一方面激励金融机构尽全力完成转换任务,另一方面充分说明此次资管新规最终落地不会强行搞“一刀切”,从而可以避免“齐步走”造成政策共振和市场动荡,避免实体经济产生负面影响。

总体上看,此次过渡期延长通知的发布,不仅是增加一年时间来实现顺利过渡和筑牢成效,更是对开展资产管理业务金融机构提出了精细化指导要求。在此期间,金融管理部门会夯实金融机构主体责任,虽然继续由金融机构自主调整整改计划,但将按季度监测实施,切实防范道德风险。因此,金融机构将会有压力、有动力去积极有序地开展整改工作

后续值得市场期待有两大方面的进展:一方面是监管工具箱的进一步开放,可以预见后续一年半时间金融机构处置存量资产决不会“单打独斗”,监管机构将会加大创新支持力度,增加存量问题资产的处置渠道和方式。当然,不同处置手段的使用也绝非毫无代价,通过挂钩金融机构激励政策的方式,可以更有效的保障相关手段不被滥用。另一方面是资管新规逐步落地后统一化工作的开展,从制度细节上避免再次发生监管套利行为,如推动解决各类资管产品在账户开立、产权登记、税收政策等方面的平等待遇问题等等,一个更加统一、标准、稳健和开放的大资产管理行业将逐步形成。

(本文作者为:国家金融与发展实验室副主任)