地方变相举债仍难遏制 要求担保函和承诺函自查自纠

近日，部分金融机构收到来自贵州地方财政局的函，要回收财政为方便部分企业融资时出具的承诺函。同样是贵州地区，部分地级市下发了要求开展财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作。

据记者了解，由财政部督促地方财政厅开展此类自查自纠活动早就存在。如今年3月份，福建财政厅曾组织过对全省地方财政违规出具担保函或承诺函的自查自纠行动。

贵州此轮清查之所以引起各方关注，在于地方财政要求“撤回”承诺函的举动。有评论认为地方财政单方面要求撤回，有违规之嫌。据21世纪经济报道记者多番采访了解，政府出具担保函无法律效力，各方比较有共识；但承诺函的内容要更为复杂，也相对难以界定。

由财政部专员办组织的此类清查活动，旨在规范地方政府举债融资行为，防范地方债务风险。但各地不断开展的清查活动，表明地方变相举债行为仍然较多，风险管控存在难点。

并非个案

9月末、10月初，贵州多地发文要求清查财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作，部分地方已经向相关金融机构下发了“撤销函”或“作废函”。

如正安县向远东国际租赁下发声明表示，《关于正安县人民医院银行委托贷款项目的配套资金的承诺函》违背了新的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，声明原承诺函作废，并要求尽快将原件退回。

安顺市财政局向黄铺物流园区开发投资有限公司（该公司为安顺市市属国有企业，为该市相关物流园区开发建设的运作载体）下发回收函，要求收回财政局为该物流开发公司向国泰租赁融资时出具的承诺函。原因同样是违背《担保法》《预算法》相关规定。

清查财政性违规出具担保函和承诺函，是否是波及全国的一场专项行动呢？21世纪经济报道向财政部求证该事件时，截至发稿时，尚未得到官方回应。

还有财政部驻浙江专员办下发的通知显示，今年9月初浙江财政厅曾组织对地方政府为企业融资提供担保、为申请国开行专项建设基金承诺兜底回购、固化收益等问题的自查，浙江专员办在浙江财政厅自查基础上展开了核查。记者循文件联系浙江专员办相关负责人，对方未置评价。不过，有河南地方财政官员对记者表示，河南也曾开展类似清理工作。

21世纪经济报道记者还获悉，今年3月份福建财政厅就曾开展此类自查自纠行动，主要针对国开行等相关机构在向地方提供融资时，要求地方政府配套出具担保函或承诺函。自查自纠后，财政部还曾专门下文给国开行及福建财政厅等，要求对相关行为进行整改。

有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，有些金融机构出于风控考虑，要求地方政府出具承诺函或担保函，财政系统一直三令五申禁止此类行动。贵州此次清查行动力度较大，要求撤回相关承诺函，才引起外界较多关注。

有信托机构负责人对21世纪经济报道记者表示，财政负债压力较大的地方曝光此类事件，主要是上级财政部门比较关注，金融机构也会更谨慎。但撤回“承诺函”这一举动，应该属于个案，不会普遍发生。

有融资租赁机构负责人对21世纪经济报道记者表示，贵州部分地方撤回承诺函的行为应该是个案，不会普遍发生，不然地方政府信用会受损。

“承诺函”的灰色边界

金融机构普遍反映，在向城投公司、地方政府相关企业提供融资时，要求地方政府出具相应承诺函的行为较为普遍。

上述信托机构负责人表示，财政担保函本来就没有效力，但对发债有直接影响，如地方平台公司发债偿债基金需要有财政支持函；但承诺函要具体分析，有的是有法律效力的，不能一概而论。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，金融机构让地方政府出具承诺函，两方都有打擦边球的嫌疑，后续可能存在法律上的纠纷。地方政府出具的承诺函，在相关企业未能偿付相关债务时，地方政府是否要切实承担连带责任，还要看具体承诺内容和法律裁决。

河北一城投公司相关负责人对记者表示，金融机构希望财政出具承诺函，主要为了减少自身风险，即便在现在推行PPP模式过程中，一些金融机构不熟悉PPP流程的，还要求财政出具承诺函，而PPP模式早就有相对成熟的法律流程来确保相关支付。

君合律师事务所律师刘世坚称，不仅在PPP项目中，还有很多政府购买服务项目中，很多金融机构将财政承诺函作为重要的增信措施，过公司内部风控关的必备文件。但这种增信措施，是金融机构掩耳盗铃、自我安慰用的，如果相关公司没有及时还款，地方财政未必会承担连带或兜底责任，这些承诺函缺乏实质效力。

不过，上述融资租赁负责人对此并不担心，他直言，承诺函或担保函确实是形式重于实质，但城投公司背后还是由政府信用背书，出现债务违约的可能性不大。除了承诺函这种形式上的安慰，还有一些实质抵押，如对地方财政需要支付融资企业相关应收账款进行质押，这样来确保融资企业后续有收入来源偿还相应债务；或者通过土地质押等。

PPP项目是如何保证后续财政投入呢？济邦咨询公司董事副总经理李竞一对21世纪经济报道记者表示，PPP项目后续如果需要财政支出的话，一般会由地方人大常委会出具决议，表明该项目后续财政支出纳入地方中长期预算，这些是纳入预算管理。而地方政府违规出具的担保函、承诺函，多是在全口径预算管理之外，属于违规举债行为。

有地方财政系统人士对21世纪经济报道记者表示，承诺函是形式还是实质，要看是否真的纳入预算。地方违规举债的冲动仍然强烈，地方城投公司尚在转型过程中、稳增长过程中，有些仍在承担政府投融资职能，此外还有其他不少变通的手法。