国有资本授权经营体制改革提升资本运作能力

国务院近日印发了《改革国有资本授权经营体制方案》（下称《方案》），提出了改革国有资本授权经营体制的主要举措，包括：优化出资人代表机构履职方式；分类开展授权放权；加强企业行权能力建设，提升资本运作能力；完善监督监管体系。

中国企业研究院首席研究员李锦认为，随着《方案》出炉，2019年以管资本为主的国资监管体制改革将加速，以授权经营体制为主的国资改革，将成为新一轮改革的“牛鼻子”。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，在2019年改组组建的步伐势必加快推进。

制定权力责任清单、提升资本运作能力

《方案》在主要目标中提出：将更多具备条件的中央企业纳入国有资本投资、运营公司试点范围，赋予企业更多经营自主权。到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。

分析人士认为，本次国有资本授权经营体制主要有四大亮点：一是制定出资人代表机构（备注：指国资委、财政部等）监管权力责任清单；二是政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开；三是分类管理、分类授权放权；四是优化集团管控，提升资本运作能力。

关于权力责任清单，《方案》指出，国务院授权国资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构，对国家出资企业履行出资人职责。出资人代表机构要依据股权关系对国家出资企业开展授权放权，首先是实行清单管理。

制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项要大幅减少审批或事前备案。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

至于政企分开，《方案》提出，坚持政企分开政资分开。坚持政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。

北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华对上证报表示，出资人代表机构同时拥有行政权力和出资人权力的话，容易导致政企不分。本次《方案》一个很有意义的事情是，剥离出资人代表机构的公共管理职能，即出资人不享有行政权力，经济权利不能用行政权力代替。

分类管理方面，《方案》提出，出资人代表机构对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业（含产业集团，下同）、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权，定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整。

国资委秘书长、新闻发言人彭华岗4月16日在国新办发布会上表示，下一步国资投资运营公司试点的授权放权力度要进一步加大。国资委目前在做授权放权清单，主要针对国资投资运营公司。这个清单正在研究过程中，很快会公布。目前清单是针对2019年度，将来每年会根据试点情况调整。

关于提升资本运作能力，《方案》提出，国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。

投资运营公司运作有望加速

高明华认为：“下一步的重点就是授权放权清单的制定和出台，这个清单明确后，国有资本投资、运营公司等的资本运作将真正加速。”

截至目前，在央企层面，国有资本投资运营公司试点已经扩大到21家，其中19家是投资公司的试点，2家是运营公司的试点。

从2014年7月首批“四项改革”试点到2018年，国务院国资委选择了10家央企开展国有资本投资、运营公司试点，其中诚通集团、中国国新2家为国有资本运营公司试点，国投、中粮、神华、宝武、五矿等8家为国有资本投资公司试点。2018年12月，航空工业等11家央企被新纳入国有资本投资公司试点。

目前，不少央企集团已经形成了“小总部、大产业”格局。例如国家开发投资集团有限公司（简称国投）作为首批投资公司试点单位，历经4年改革已初步形成“小总部、大产业”格局。

李锦表示，目前，在中央企业层面，国有资本投资、运营公司试点已有21家，在97家中央企业中的占比近四分之一。试点覆盖面扩大了，涉及的行业和产业内容也扩大了，此时将更多探索改革中的重点、难点或者痛点问题。从授权意义来说，改革国有资本授权经营体制，是整个国有资产管理体制国企改革的主题和核心内容。