三支柱养老金顶层设计将面世 养老保险制度三层次齐备

上个世纪90年代，养老金制度改革之初即提出构建“多层次”养老保险体系目标，“十三五”规划纲要再次明确了这一目标，“构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系”。

经过二十年的实践，养老保险制度终于看到了三层次齐备的曙光。不过，当前养老保险制度的各个层次，虽经过多年的发展，依旧面临各自的困难，中国养老金制度走到了变革的路口。2013年养老金制度顶层设计改革，掀开了中国养老金制度再改革的大幕。

郑秉文研究员领导下的中国社会科学院世界社保研究中心成立于2010年。在2013-2014年中国养老金制度顶层设计中，该团队是人力资源和社会保障部7家改革方案提供者之一，也是2014-2015年财政部“机关事业单位养老金制度改革”方案提供者之一。这些年来，该团队已出版各类著作文章数千万字，是国内著名的养老金名义账户制度研究团队，在最近三年中，该中心连续以三个支柱顶层设计为主题，出版了系列《中国养老金发展报告》。

2016年中央经济工作会议明确指出，“明年要继续深化供给侧结构性改革”，“要推动养老保险制度改革，加快出台养老保险制度改革方案”。中央全面深化改革的部署显示，三个支柱养老金的顶层设计将很快面世。

三个支柱养老金的改革各自面临其不同的严峻挑战：第一支柱公共养老金（基本养老保险）的挑战主要是如何提升它的财务可持续性。

提升可持续性的思路早在三中全会的《决定》里说过，包括完善个人账户制度、提高统筹层次、划拨国有资产，提高退休年龄等等。第二支柱企业年金制度的挑战在于职工参与率很低，参与人数仅为2300万人，不到基本养老保险缴费人数2.6亿的十分之一，重要的是，往年环比增长均超过10%，最高时达18%，但去年仅为1%，几乎到了停滞的状态，这个瘸腿使“多层次”养老保障体系始终处于尴尬境地，因此，如何扩大企业职工的参与率是企业年金的最大难题，而美英等发达国家近10年来在扩大参与率等方面均有一些成熟经验可资借鉴。

第二支柱职业年金的制度方案已经公布，虽然它是全员参与，不存在扩大参与率的问题，但面临的挑战也不少，比如，如何解决单位缴费虚账的收益率及其替代率的配比问题，如何有效规避制度的委托代理的道德风险进而解决机会成本问题，如何解决系统平台建设与运维的成本问题等，需要制订一些补充机制。

第三支柱的税收优惠政策还未出台就面临激烈博弈，致使一拖再拖。因此，第三支柱顶层设计的挑战是如何能摆脱部门短视、设计出一个能持续保持城乡居民积极参与的激励性与便携性的制度框架，否则，其参与率可能连第二支柱还不如，“多层次”将束之高阁。

从供给侧看，三个支柱的养老金均为缴费型制度，尤其是第一支柱正处于降费改革的过程之中，如何统筹安排三个支柱养老金的缴费资源及其替代率分布？从需求侧来看，三个支柱的改革都要讲究“获得感”，让老百姓得到实惠，增加他们的收益；从投资体制来看，这是三个支柱的“中端”环节，如何提高风险投资收益，如何扩大机构投资者的数量和规模，如何令其优化产权效率成为资本市场的正能量等等，所有这些都对“中端”的投资体制提出严峻挑战。提高投资回报水平是提高退休收入水平的重要来源。

三个支柱养老金深化改革能否到位，它将决定养老金规模能否持续快速增长，能否从中分离出或建立起长线投资基金，能否有效地将天文数字的银行存款“转换”为养老基金，进而成为资本市场的“定海神针”；三个支柱养老金的改革对资本市场的发育和繁荣将起到至关重要的作用，而资本市场能否真正成熟起来反过来对养老金的安全性和收益率又起到决定性作用。

站在十字路口，面临道路抉择。时代呼吁三支柱养老金顶层设计的科学性、开放性和透明性，呼吁三支柱养老金的制度设计最大限度地避免碎片化与打补丁的改革；彻底摒弃摸着石头过河的“试点”思维定式，彻底摒弃部门和局部利益至上掣肘改革进程，彻底摒弃不敢担当和知难而退的“不立新目标，缺乏新动力”的坏习惯。

充分吸收境内“接地气”的学术研究成果，充分借鉴国外的成熟技术和有益经验（包括精算技术），充分发挥中央的权威性、协调性和融合性和后发优势。