中国米袋子系在别人腰间：大豆及三大主粮依赖进口（10）

2008年以来，中国又开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。以此为标志，中国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。

财政部财科所一份报告指出，中国粮食调控制度有几个特点：一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅度提高；四是农民负担大幅度减轻。

但结合实践经验来看，这套体系仍存在一系列亟须调整的地方。

首先，中国的农业补贴分散到每个农民身上的数量有限，已出现“中央当投入、农民当收入、地方当负担”现象。

以2011年三项粮食直补为例，其总额已占到了每亩耕地净利润的30%，在农民收入中，补贴收入已占到了总收入的8%。

矛盾在于：中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者则将钱彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，粮食等农产品的生产成本因此并未得到降低。

因为补贴在全国范围内进行平均，粮食主产区并未因多产粮食而获得更多的额外补贴，故其积极性受到了相当大程度的影响。“我希望种粮食能够有尊严，但现在往往因为不出政绩，让人感觉不到这种尊严。”在一次农业会议上，东北一位主管粮食生产的副省长表示。

近两三年来，伴随着粮食宏观调控机制的不断强化，粮食市场政策化还出现了明显的负面溢出效应。

所谓粮食市场政策化，是指2004年粮食流通体制市场化改革以来，政府通过实施最低收购价、临时收储、政策性收储粮食拍卖等市场干预政策，掌握了市场上的大部分粮源，粮食市场供应主要依赖政府拍卖政策性粮食库存，形成了政府调控政策主导粮食市场基本走向的格局。

自2008年起，政府连续多年提高小麦和稻谷的最低收购价格，如此则向市场发出了强烈的托底信号，市场亦因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期。产区农民惜售心理也因此日益增强，售粮节奏出现明显变化。

一般而言，进入1月后，本应是农民集中售粮高峰期，由于有临时收储和补贴收购等托市政策托底，农民预期玉米价格有上涨空间，因此持粮待涨、择机而售，售粮进展缓慢，导致市场供应不足，而加工企业抬价收购，又助长了农民惜售心理，因此形成了恶性循环。

此举“不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成严峻挑战”。程国强称。

政策调整“在路上”

诸种因素倒逼之下，粮食调控政策调整已经到了关键期，改革可能加速。

目前得到普遍认同的基本政策调整框架为：稳步增加总量，确保每年补贴增幅不低于财政收入增幅，农业补贴占农业增加值的比重应从目前的5%逐步提高到8%，将补贴空间用到最足；优化补贴结构，补贴品种、环节、生产对象；农业污染问题日益严峻，应考虑将治理污染纳入农业补贴的政策体系当中。

也有学者指出：粮价调控的根本着眼点应该是让中国的粮食生产具备核心竞争力。目前一系列调控政策大多仅有临时性效果，缺乏明确的核心政策导向。

有发改委相关官员向《财经》记者透露，为了缓解上述粮价调控中的难题，目前正在研究通过两项较有“突破性”进展的调控政策。

其一，为了鼓励主产区多生产粮食，多向外地调粮，主产区利益补偿机制正在研究制定之中。目前的政策框架设定为：既根据调出数量对调出地区进行补贴，也由销区对产区进行补偿。“非议不少，但为了保证粮食安全，调整是一定要进行的。”上述官员称。

除此之外，另外一个有望尽快提上议事日程的，是进行粮食价格形成体制的调整。可能的方案之一，是建立目标价格制度，实施差价补贴，以此完善粮食等农产品的价格形成机制，保障农民的合理收益，提高其种粮积极性。

所谓目标价格制度，指的是国家或某一地区综合一定时期内种植成本的实际增长和农民的合理收益等因素，制定一种政策性参考价格。以农业部农村经济研究中心提出的大豆目标价格补贴制度为例：如果市场价格低于目标价格，按两者的价差核定补贴额，由政府直接补贴给农民；如市场价格高于目标价格，则不启动。

这种补贴制度，是在粮食购销放开、价格由市场形成前提下制定和展开的，不同于托市、临储等对市场进行直接价格干预的政府定价形式。其好处为，目标价格通过直接补贴给农民，间接作用于市场，是对市场价格的间接调控，有利于避免市场价格信号的扭曲和失真。

但这项改革的难度并不小。“对目标价格进行补贴，涉及到一系列体制性变革。”相关研究人士指出。最困难的地方之一，在于目标价格如何确立。其次则是如何测算农民接受补贴的范围和强度，是按照面积、产量还是商品粮数量进行补贴，现在尚无定论。

不管以何种标准进行补贴，目前都存在着一定的技术难度。因为农民到底种植了多少耕地，产量到底是多少，均是一笔糊涂账。可能的方案之一，是通过卫星遥感技术进行测算，然后根据种植面积和产量，将补贴包干到省，由其来发放补贴。

今年8月，一份由国家发改委上报的重点针对粮食托市收储改革的方案未能获得国务院最终审核，其被否的原因之一，正是上述难题。

知悉情况的人士向《财经》记者表示：因补贴政策具有刚性特征，往往只能加不能减，路径依赖比较严重。所以相关决策部门在进行改革时往往比较慎重，因此，对于任何相关政策的进展速度，都不应过分乐观。